深圳通过史上最全最细物业条例

发布于:2019-11-04  

       2019年8月29日,深圳市六届人大常委会第三十五次会议表决通过《深圳经济特区物业管理条例》(以下简称新《条例》),将于2020年3月1日起施行。这是在中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》之后,深圳经济特区在民生领域颁布的一部重要法规。新《条例》坚持以人民为中心,践行高质量发展的要求,确立了业主大会组织在物业管理市场的主体地位,进一步理顺了建设单位、物业服务企业以及业主大会、业主委员会、业主之间的法律关系,在建立业主大会备案制度、明晰业主共有物业范围、强化业主共有资金监管等诸多方面都有创新举措。

建立业主大会备案制度——业主大会首获“身份证明”

     业主大会是指全体业主成立的、行使业主对共有部分共同管理权利的组织。根据《物权法》第七十五条规定,“业主可以设立业主大会,选举业主委员会”。很显然,法律承认业主大会是一个组织,但是法律并未明确业主大会以及业委会的民事主体资格,以至于在实践中引发了一系列问题,使得业主大会在物业管理市场活动中长期处于“缺位”状态,例如业主共有房屋以及设施设备无法进行登记、业主大会无法开设独立账户,物业费等业主共有资金只能通过物业公司账户收支,混淆不清;等等。同时,业主大会及业委会有法定的决策执行权利,却无承担相关法律责任的义务,游离于政府监管之外。深圳景洲大厦是最早探索实现业主自治的住宅小区之一,早在2005年就获得全国第一份业主委员会组织机构代码证书,并开立了共有资金监管账户,此后深圳市陆续有三百多个业主委员会取得了组织机构代码证书,并在业主自治方面积累了一些宝贵的经验。

      为了解决业主大会组织“缺位”问题,新《条例》根据深圳实际,率先全国建立了业主大会备案制度,明确规定“首次业主大会会议召开并选举产生业主委员会之日起十五日内,由业主委员会向物业所在地区住房和建设部门办理业主大会备案”并依法取得统一社会信用代码证书(第二十四条)。业主大会可以凭统一社会信用代码证书到相关银行开设共有资金基本账户,也可选择与物业服务企业继续使用共管账户。同时,业主大会与业主委员会的关系也能够得到进一步的理顺,业主大会对外代表全体业主共同利益,业主委员会是业主大会的执行机构,而以往业主委员会“换届就换公章”的问题也将迎刃而解。

       需要特别注意的是,为了能够充分发挥业主大会在物业管理活动中的主体作用,防止业主委员会不作为、乱作为等情况发生,新《条例》根据“权责利相统一”原则进行了一系列的制度设计:从内部看,完善了业主大会内部的治理结构,包括建立业主共有资金管理制度(第六章)、增设业主监事会制度(第三十二条)、加强对业主委员会的指导和监督(详见下文);从外部看,强化了街道办在筹备首次业主大会会议的职责(第三章第二节),建立换届改选工作制度(第四十二条)、加强政府部门对物业管理活动监管职责(第八章),等等。

强化对业主委员会的服务和管理——选好“火车头”是关键

      业主委员会是业主大会的执行机构,是做好物业管理工作的关键点。一直以来,由于业主参与热情较低、政府监管服务制度不完善等原因,深圳市业主委员会成立率低、换届选举困难、成员素质参差不齐、少数业委会成员违法行为时有发生。在以业主大会为重心的物业管理模式下,选好一个合格的业主委员会,就是做好物业管理工作的关键。为了支持业主委员会充分发挥“火车头”的核心带动作用,新《条例》作了如下制度设计:

一是加强社区党组织对业主委员会的指导和监督。2017年6月,中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13号)明确提出要“改进社区物业服务管理。加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督”;同时根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中有关“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”的要求,新《条例》明确了社区党组织领导社区物业管理的法律地位和具体方式,例如,社区党委或者物业管理区域基层党组织派员参与首次业主大会筹备及换届改选工作(第二十条、第四十二条);特殊事项需向社区党委报告(第二十七条);鼓励和支持符合条件的基层党委委员通过法定程序担任业主委员会委员(第三十三条);赋予社区党委候选人的推荐权,并明确规定“筹备组在确定候选人名单之前应当征得物业所在地社区党委同意”(第三十六条)。

二是采取“两轮选举制”,降低业主委员会的选举门槛。新《条例》调整了业委会委员有效当选的条件。第三十七条规定,“业主委员会委员、候补委员的首轮选举应当获得参会业主所持投票权数过半数和参会业主人数过半数同意。如果首轮选举未能足额选出委员、候补委员的,则按照不少于尚未选出的委员、候补委员名额的百分之一百二十从尚未当选的候选人中依照首轮选举的得票顺序确定第二轮选举的候选人。第二轮选举的候选人按照该轮选举的得票顺序当选”。换句话说,以后无论是首次选举还是换届改选业主委员会,只要候选人条件符合法律要求,选举符合法定程序,则基本上都能够选举产生业主委员会。

三是加强对业主委员会的监管。包括明确对于制定修改管理规约和议事规则、选聘物业服务企业等重大决策事项属于业主大会保留权利,不得授权业委会行使(第二十五条);提高了业主委员会委员的任职条件,增加了业委会委员禁止性行为及相应的处罚条款(第三十五条、第三十八条、第一百零九条);实行业主委员会主任任期和离任经济责任审计(第四十三条);明确了业主委员会签字委员的法律责任(第四十七条);增设业主委员会作出决定侵害公共利益的,由街道办事处或者区住房和建设部门责令改正,拒不改正的由街道办事处或者区住房和建设部门予以撤销(第四十七条第二款)。

明晰业主共有物业范围——住宅小区公共收益不再是一笔“糊涂账”

       2007年颁布的《物权法》首次确立了建筑物区分所有权。《物权法》第七十条规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。因此,业主不但拥有专有部分的所有权,同时对于共有部分也享有共有权和管理权。但是,由于《物权法》和国务院《物业管理条例》对物业管理区域内共有建筑和设施的权属规定较为原则,深圳市不动产登记机构也未对共有部分进行全面产权登记,加上部分开发商通过《房屋买卖合同》的格式条款限制了业主的权利,导致住宅小区业主共有部分权属长期处于模糊状态。从前期物业服务阶段开始,部分物业服务企业从开发商手中承接并管理物业小区,通过经营屋顶、外墙、架空层等共有部位以及配套设施和电梯广告等方式谋取利益,引发了大量矛盾和纠纷。因此,明晰共有部分范围是实施物业管理的前提和基础。

        结合《物权法》和《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等有关规定,新《条例》第二章第十一条明确了物业管理区域的道路、绿地,建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分,通道、楼梯、大堂等公共通行部分,消防、公共照明等附属设施、设备,避难层、架空层、设备层或者设备间等属业主共有,并对产权登记提出要求;第十二条还进一步明确,利用共有物业进行经营活动的,其收益归业主共有。

建立共有资金管理制度——管好业主们的“钱袋子”

       业主共有资金是指,根据法律规定、管理规约约定或者业主大会决定,基于建筑物共有部分的管理而筹集或者产生的,归属于全体业主共同所有的资金,具体包括专项维修资金、物业管理费以及共有物业收益等。对于业主共有资金的管理是物业管理的难点和焦点,长期以来,由于业主大会无法开设独立银行账户,绝大多数住宅小区的物业管理费,都是由业主个人直接交至物业服务企业的账户。实践中,一些物业服务企业并未对共有资金实行分账管理,容易产生共有资金收支不透明、使用不规范等问题,存在侵占或者挪用业主共有资金的情况,从而引发大量业主与物业服务企业之间的矛盾。同时,在停车位(库)管理中,由于现行法律规定业主大会和业主委员会不得从事经营活动,停车位(库)只能由物业服务企业实施经营管理,而利用占用共有部分的车位停车费收益未区分账目或者独立核算,容易存在侵害业主利益的情况。

       为保障资金安全,降低资金滥用风险,维护广大业主的利益,新《条例》对共有资金的管理作了以下制度设计:

一是健全业主大会财务管理制度。包括规定了共有资金的范围及种类(第七十条);明确禁止将业主共有资金借贷他人或为他人提供担保,但允许用于银行储蓄或者依法购买国债(第三十八条、第七十一条);

二是建立共有资金审计制度。规定共有资金的收支情况应当按季度予以公示或者由业主大会委托专业机构进行核查,业主对共有资金收支情况有异议的还可以提议业主大会及街道办事处进行审计,以保障业主共有资金的安全管理(第七十四条)。

三是建立数据共享银行管理制度。前期物业服务企业应当自与建设单位签订前期物业服务合同之日起十日内,在与物业管理信息平台共享相关数据的银行设立用于存储业主共有资金的专门账户,作为业主共有资金共管账户(第五十一条)。业主大会成立之后,业主大会决定设立业主共有资金基本账户的,物业服务企业应当将业主共有资金转入业主共有资金基本账户,并撤销业主共有资金共管账户。当然,业主大会也可以决定不开设业主共有资金基本账户,继续使用物业服务企业在数据共享银行开设的共有资金共管账户。

建立业主大会备案制度——业主大会首获“身份证明”

      所谓前期物业服务阶段,就是指房屋自售出之日起至业主大会成立并与物业管理企业签订的《物业管理合同》生效时止的物业服务阶段。根据法律规定,选聘物业服务企业是属于业主大会的一项重要权利。但是,从首套房屋入住到成立业主大会需要一定的时间和过程。在此过程中,已经产生了物业管理的实际需求,甚至在物业的建设阶段往往也需要物业管理的前期介入,否则会严重影响物业的使用与管理,也大大降低了业主的居住与生活的质量。为了解决这一问题,填补业主大会选聘出物业管理企业之前的一段时间内物业管理的空缺,国务院《物业管理条例》以及《前期物业服务招标投标管理暂行办法》明确规定,在前期物业管理阶段,由建设单位(开发商)通过招投标方式选聘服务企业。同时,根据住建部《物业承接查验办法》规定,由前期物业服务企业代表全体业主与建设单位(开发商)对物业共用部位、共用设施设备进行检查和验收。但在实践中,前期物业管理招投标制度往往流于形式,很多楼盘存在“老子”开发、“儿子”管理的问题,前期物业服务企业根本无法代表全体业主利益。更有甚者,个别开发商卖完房子之后就变成物业服务企业,把业主共有物业变成企业“私有物业”,把前期物业管理变成“长期”物业管理,引发业主与开发商、前期物业服务企业之间大量纠纷,“剪不断、理还乱”。

      为了进一步规范前期物业服务关系,新《条例》对相关制度作了相应的调整和完善:

第一,强化建设单位(开发商)在前期物业服务阶段的法律责任。新《条例》取消了前期物业服务阶段的招投标制度,赋予建设单位(开发商)对前期物业服务企业的选聘权,并规定前期物业服务合同最长不得超过两年(第四十九条);建立前期物业服务合同、临时管理规约的备案制度(第五十条);当物业管理费不足以支付保修责任范围之外的共有物业维修、养护费用时,由建设单位承担补足的责任(第五十二条)。

第二,规范前期物业服务企业行为。前期物业服务企业应当在与数据共享银行设立业主共有资金账户,并接受筹备组、业主大会对业主共有资金收支情况的监督(第五十一条);符合一定条件时,业主可以向街道办申请更换前期物业服务企业(第四十九条)。

第三,完善共有物业承接查验制度。承接查验本质上就是业主共有物业的交付。新《条例》规定,物业承接查验应当自业主大会完成备案之日起三十日内由业主大会与建设单位、物业服务企业共同进行。物业承接查验前,业主大会、物业服务企业应当与建设单位签订承接查验协议,对承接查验的基本内容、各方权利义务、存在问题的解决方式及其时限、违约责任等事项作出明确约定。市住房和建设部门应当组织制定物业承接查验规范,明确承接查验具体标准和程序(第五十三条)。

完善物业服务企业选聘机制——既要确保公平公正,也要满足业主择优需求

      物业服务企业的选聘,涉及利益相对集中,是物业管理的另一个焦点和难点问题。在征求意见过程中,部分区主管部门认为,如果完全由业主委员会或者业主大会决定物业服务企业,容易产生“暗箱作业”,增加基层管理成本。为此应当加强对物业招投标的监管(如一些区采用抽签定标等方式);另一方面,很多业主认为应当将物业服务企业的选聘权归还全体业主,以体现业主自治原则。笔者认为,当前物业服务企业选聘过程问题和矛盾都比较突出,应当采取更加规范、透明的方式,既要确保公平公正,也要满足业主的择优需求。新《条例》对物业招投标作了比较明确的规定,对此可以从以下几方面加以把握:

第一,选聘、续聘和解聘物业服务企业,属于全体业主的决策范围,是业主大会会议的专有权利,不得授权业主委员会行使。(第二十五条)

第二,住宅物业管理区域业主大会选聘物业服务企业应当公开招标,但是,对于商业、工业等非住宅类物业,以及经业主大会决定继续聘用原物业服务企业的,可以不采用招标方式。同时,鼓励业主大会通过住房和建设部门建立的招投标平台选聘物业服务企业。(第五十六条第二、三款)

第三,投标人少于三个的,应当依法重新招标;重新招标后投标人仍少于三个的,经业主大会决定可以协议选聘物业服务企业。(第五十六条第二款)

第四,由政府财政性资金支付物业服务费的物业,其管理单位选聘物业服务企业时,相关标准和程序按照政府采购的有关规定执行。(第五十六条第四款)

建立停车位(库)使用管理规则 ——从源头上减少停车位(库)纠纷

      据不完全统计,深圳目前机动车保有量达到300多万辆,而停车位(库)却仅有200万个左右,供需矛盾十分突出。另外,由于长期以来深圳市住宅小区停车位(库)权属不清晰等因素,停车位(库)纠纷已经成为物业管理矛盾爆发的重灾区。经过梳理,目前的停车位(库)主要分为三种类型:一是占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位。根据《物权法》第七十四条规定,这类车位产权归全体业主所有,没有争议。二是用于停放车辆的地下人民防空工程。根据《人民防空法》第五条规定,“人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有”。此类停车位的产权争议很大,产权归属上存在三种理论:归国家所有,归全体业主所有,归开发商所有,目前未有定论。三是建筑区划范围内规划用于停放汽车的车位、车库。《物权法》颁布实施之前,国家对于住宅小区车位、车库的权属未作统一规定,一般由各地自行制定政策。以深圳市为例,1993年出台的《深圳经济特区房地产转让条例》规定,停车位由买卖合同双方约定,未约定的,停车位权益归房地产买受人。司法实践中法院一般会根据买卖合同关于停车位权属的约定作出个案裁决。1994年颁布的《深圳市房屋建筑面积计算规则》(以下简称《规则》)规定,停车位属于公共面积部分。从技术层面看,公共面积部分的停车位属于业主共有,不计算容积率,也未将其列入物业小区建筑面积总量。但在现实生活中由于土地出让合同、房屋买卖合同以及规划报建环节均未明确核增面积的权属分配,故深圳长期未对停车位进行产权登记,官方也不承认停车位(库)可以进行买卖。

      在本次修法过程中,大家对停车位(库)相关规定争议非常激烈,有一部分人建议应当利用特区立法权明确停车位(库)全部归属业主,也有一部分人持反对意见。最后,考虑到停车位(库)的权属问题已经超出立法范围,新《条例》仅就停车位(库)的使用和管理作出规定:

第一,建立停车位(库)使用公示制度。“物业管理区域用于停放汽车的车位、车库,应当首先满足本区域内业主的停车需要。物业服务企业应当将车位、车库的使用情况按月予以公示。公示内容包括可以使用车位、车库的总数,车位、车库使用信息等”。(第八十五条、第一百一十四条)

第二,明确要求规划和自然资源部门应当在土地出让合同中与建设单位约定物业管理区域的停车位(库)权属。如果停车位(库)约定归建设单位所有的,其所有的车位、车库只能出售、附赠、出租给本物业管理区域的业主。建设单位应当在房屋预售或者现售时,将本物业管理区域用于出售、附赠、出租的车位、车库的数量予以公示,并在房地产买卖合同中明示。(第八十六条)

第三,对于物业管理区域依法配建的人民防空工程平时用于停放汽车的,应当开放使用并保持人民防空功能,按照“谁受益、谁负责”的原则,由人民防空工程停车位使用费收取方负责维修、保养。(第八十七条)

加强物业使用安全管理——强化物业相关责任主体,并为防治高空坠物开出“药方”

      物业管理的核心价值是保证房屋建筑的宜居和使用安全,实现物业的保值增值,并延长其使用寿命。物业管理的重心在于业主、物业使用人的行为规范,以及注重物业共用部位及共用设施设备的维修、养护和管理。为解决上述问题,新《条例》作了如下规定:

一是区分物业安全管理责任。明确物业服务企业负责物业管理区域共有物业安全检查和维护保养,并承担超过保修期或者合理使用年限后的物业安全管理责任。业主负责物业专有部分安全检查和维护保养。(第七十五条)

二是建立房屋安全定期检测检验制度。业主大会应当委托专业机构对房屋安全定期进行检测检验,并加强房屋使用安全管理。同时,鼓励业主、业主大会、物业服务企业购买物业安全、房屋及公共设施维修保险。(第七十六条)

三是加大对违法行为的查处力度。对于损坏或者擅自变动房屋承重结构和主体结构等九种违法行为,由住房建设、土地监察等部门依法查处。物业服务企业、业主委员会负有劝阻、报告以及配合查处的法律义务。(第七十九条、第一百一十九条)

        此外,2019年6月13日,深圳福田滨河大道某小区发生高坠致人死亡事故。此次事件曾引发社会的广泛关注与讨论。为了回应社会关切,新《条例》对于加强对高空抛坠物的行为开出了特别的“药方”:一是明确业主、物业使用人对其所有或者使用的窗户、阳台、搁置物、悬挂物等可能影响公共安全的物品和设施承担安全管理责任;二是规定物业服务企业应当加强对物业天面、外墙、楼梯间等共有物业的日常巡查。发现存在安全隐患的应当通知业主、物业使用人或者专营单位及时处理;三是规定经业主共同决定,物业服务企业可以采取适当的技术措施就前款禁止的行为采集相应证据,但是不得侵犯他人隐私。(第七十七条、第七十八条)

完善物业专项维修资金制度——切实加强“房屋养老金”的管理

      物业专项维修资金由首期归集的维修资金和日常收取的专项维修资金组成,是“房屋养老金”,主要用于物业保修期满后共有物业的安全检测鉴定、维修、更新、改造等。针对当前物业专项维修资金归集难、使用难等问题,新《条例》作了如下规定:

第一,建立首期维修资金缴交比例的调整机制。现行条例关于专项维修资金的缴纳标准为“物业项目建筑安装工程总造价的2%”,该标准自1994年《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台后沿用至今,远低于《住宅专项维修资金管理办法》中按照“建筑安装工程每平方米造价的5%至8%”缴纳专项维修资金的规定。为此,新《条例》第九十条第二款规定,授权深圳市人民政府可以根据本市实际情况,对首期归集的专项维修资金缴纳标准在不超过国家规定的幅度范围内进行适当调整。

第二,完善日常维修金的管理规则。新《条例》第九十一条第二款规定,“业主大会决定将物业管理区域日常收取的专项维修资金移交市物业专项维修资金管理机构统一管理的,由业主大会或者物业服务企业按月存入物业专项维修资金专户;业主大会决定不将日常收取的专项维修资金移交市物业专项维修资金管理机构统一管理的,应当存入业主共有资金账户,由业主大会自行依法管理”。

第三,实行与不动产登记的联动管理机制。新《条例》第九十四条规定,建设单位未按照规定缴清首期归集的专项维修资金的,不动产登记机构不予办理该项目不动产首次登记。业主未缴清物业专项维修资金的,物业专项维修资金管理机构可以向不动产登记机构提出不予办理转移或者抵押登记的意见,不动产登记机构不予办理转移或者抵押登记。业主缴清物业专项维修资金后,物业专项维修资金管理机构应当及时告知不动产登记机构解除对其房地产登记的限制措施。

强化政府的指导监督职责——做到“不缺位”、“不错位”、“不越位”

     物业管理是对共用部分、共有设施设备以及相关秩序的管理,既关系到业主私有物权,也涉及小区业主共同利益,具有准公共服务属性,因此物业管理活动离不开政府的指导和监督。2017年6月,中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13 号),明确提出要“改进社区物业服务管理。加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督”。笔者认为,要政府做好物业管理的指导和监督职责,关键在于要处理好政府和市场边界,要做到不缺位、不错位、不越位。新《条例》在强化政府的指导和监督职责方面有许多新举措、新亮点:

一是要强化了政府的引导和扶持职责。街道办负责组织、协调业主大会成立以及业主委员会的选举(包括换届改选)工作,指导、监督前期物业服务企业、业主大会、业主委员会的日常活动。(第六条、第十九条、第二十条、第四十七条等)

二是赋予主管部门、街道办的执法检查权。市、区住房和建设部门、街道办事处依法履行职责时,有权进入被检查的物业管理区域和相关单位工作场所实施现场检查,要求被检查单位提供有关文件、资料并对有关情况作出说明,有关单位和个人应当配合。(第九十九条)

三是建立信用管理机制。住房和建设部门应当建立物业管理信用信息档案,将涉及物业管理各方主体的不良信息进行记录和公示,并建立相应的激励和惩戒制度,依法实施分类监管。(第一百条、第一百零一条)

四是明确各职能部门的监管职责。公安机关、消防救援机构、城管综合执法等部门根据法定职责,分别负责查处物业管理区域内的各类违法行为。(第一百零二条、第一百零三条、第一百零四条)。

五是完善物业管理纠纷处理机制,鼓励通过协商、调解、仲裁等方式解决物业管理纠纷,促进和谐社区建设。(第一百零五条)

     除此之外,新《条例》还在物业管理区域划分(第八条)、住宅小区范围内市政专营设施的管理(第十三条)、保障租户权益(第四十八条)、电子投票系统(第二十六条)、老旧住宅区电梯改造(第八十四条)等诸多方面有新的制度设计,限于篇幅不再展开叙述。

       改革开放以来,深圳率先从香港地区引入房地产开发及物业管理模式,诞生了全国第一个商品房住宅小区、第一个业主委员会和物业管理企业,出台了全国首部地方性物业管理条例。当前,在中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的大背景下,深圳物业管理改革再一次站在新的起点,踏上新的征程。我们相信新《条例》的颁布实施,能够进一步推动社区的和谐发展,逐步形成健康有序的物业管理市场体系,实现从住有所居到住有宜居的转变,同时能够为全国物业管理体制改革探索出一条新路径。


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